德恒研究 | 以案释法：从两起典型案例看建设工程价款结算核心法律适用——固定价、审计约定与司法鉴定边界
作者：小律 发布时间：2026-04-02点击：
作者: 段小强
建设工程价款结算中，固定价结算规则、审计（财政评审）约定效力、司法鉴定启动边界、实际施工人权利保护、合同相对性原则等问题，是当前司法实践中争议最大、适用标准最不统一的领域。尤其在政府投资项目、事业单位、国有企业发包工程中，上述问题直接关系国有资金安全、招投标制度严肃性、合同诚信原则，同时涉及发包人是否滥用优势地位、实际施工人公平保护等核心价值平衡。
本文结合自己承办的某事业单位发包工程纠纷案与某通信国企发包工程纠纷案，立足《民法典》《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）及统一裁判规则，系统释法说理，明确类案审理标准。
一、两起典型案件基本事实与核心争议
（一）案件一：某事业单位发包工程纠纷案
•发包人：某事业单位（财政全额拨款，公益二类）
•承包人：某建筑工程公司（具备建筑工程施工总承包一级资质）
•实际施工人：无资质个人（通过转包/挂靠承揽工程）
2.案件事实
事业单位经合法招投标，与承包人签订四份固定总价施工合同，合同均明确约定：
① 工程采用固定总价计价；
② 竣工结算以政府审计/财政评审结论为唯一依据；
③ 工程款按审计进度支付，审计完成前付款条件不成就；
④ 严禁转包、违法分包及挂靠。
合同履行中，承包人将工程整体转包给无资质个人施工。工程完工后，因承包人拖延提交结算资料导致审计未最终完成，无资质个人直接起诉事业单位，申请工程造价司法鉴定，要求按鉴定金额支付工程款、价款调差及高额逾期利息。
3.裁判情况
一审法院错误认定事业单位与承包人合同无效，不顾发包人及其上级主管单位的反对，强行启动工程造价司法鉴定，并采信鉴定金额（远高于审计金额），突破合同相对性直接判令事业单位向无资质个人付款，并按年利率6%支持逾期利息，错误适用《合同法》及旧司法解释裁判。
4.核心争议
① 事业单位与承包人合同效力；
② 固定总价合同是否允许司法鉴定；
③ “以审计为准”约定是否有效、应否优先适用；
④ 无资质个人能否突破合同相对性直接起诉发包人；
⑤ 法律适用是否正确；
⑥ 发包人是否存在滥用优势地位、实际施工人权益是否公平保护。
（二）案件二：某通信国企发包工程纠纷案
1.当事人身份•发包人：某通信国企（央企全资子公司）
•总承包人：某通信建设公司
•劳务分包人：某劳务公司
•实际施工人：个人施工班组
2.案件事实
国企将通信管线工程发包给总承包人，约定内部计价折扣系数28%；总承包人将工程分包给劳务公司，约定内部折扣系数23.24%；劳务公司将劳务作业交由个人班组施工，未约定任何折扣，约定按国家定额计价。
工程完工后，国企、总承包人、劳务公司均主张按内部折扣系数结算，个人班组不予认可，且持有全部结算、审计、竣工资料的主体拒不提交证据。
3.裁判规则
法院认定内部折扣仅约束合同相对人，不对抗未缔约实际施工人；持有证据拒不提交构成举证妨碍，直接作出不利于证据持有人的事实推定。
4.核心争议
① 总包、分包内部折扣能否约束未缔约实际施工人；
② 证据妨碍规则如何适用；
③ 合同相对性原则的边界；
④ 国企是否滥用市场优势地位设定不合理结算条款。
二、统一法律适用：《民法典》及现行司法解释为唯一依据
三、核心规则释法说理
（一）规则一：固定价合同不得启动工程造价司法鉴定
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十八条明确规定：当事人约定按照固定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，人民法院不予支持。
1.固定价包括固定总价与固定单价，一经约定，即产生锁定工程造价的效力，属于当事人对民事权利的合法处分；
2.招投标固定价属于中标合同实质性内容，受《招标投标法》第四十六条严格保护，不得背离招投标文件另行订立协议，亦不得通过司法鉴定变相变更；
3.司法鉴定仅适用于计价标准约定不明、合同无效且无法参照结算、工程未完工且无法举证等极个别情形，固定价合同完全排除鉴定适用；
4.一审法院对固定总价合同违法委托鉴定，既违反司法解释强制性规定，亦背离招投标制度严肃性。
（二）规则二：约定以审计/财政评审为准的，合法有效、优先适用
1.约定优先原则
《民法典》第五百零九条、第四百六十五条确立有约必守原则，当事人约定工程价款以政府审计、财政评审、第三方审核为准的，不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效。
2.政府投资项目法定审计义务
事业单位、国有企业、政府投资项目，根据《审计法》第二十三条规定，依法必须接受审计监督，审计结论属于法定结算依据，当事人约定以审计为准，符合法律规定与监管要求。
3.付款条件成就规则
合同约定以审计为结算依据的，审计完成前，工程款付款条件不成就，发包人有权拒绝付款，不构成逾期付款。
4.例外情形
仅在发包人恶意拖延审计、阻碍审计条件成就、放弃审计权利时，才例外排除审计约定适用，本案不存在该情形。
（三）规则三：严禁“以鉴代审”，鉴定金额背离审计金额的，不予采信
1.以鉴代审系违法裁判
当事人约定明确结算路径（审计/财政评审），人民法院通过司法鉴定取代约定结算方式，构成以鉴代审，属于司法权干预当事人意思自治，程序违法。
2.鉴定金额高于审计金额的，直接损害国有资金安全
政府投资项目、事业单位、国有企业资金均为国有/财政资金，实行严格预算管理，鉴定金额大幅高于审计金额，将直接造成国有资金流失、预算突破，违反《预算法》《国有资产管理法》强制性规定。
3.鉴定意见不得作为定案依据
案涉鉴定程序启动违法、鉴定依据失实、鉴定结果背离合同约定与审计结论，依法不应作为定案依据。
（四）规则四：合同相对性原则必须严守，仅在法定极窄范围内突破
《民法典》第四百六十五条第二款确立合同相对性铁律：依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力。
1.发包人与实际施工人无任何合同关系，无付款义务、无管理义务、无结算义务；
2.借用资质（挂靠）、多层转包、违法分包中的实际施工人，不属于可以突破合同相对性的主体范围；
3.仅一手转包/违法分包中的实际施工人，可在发包人欠付工程款范围内主张权利，且以发包人明知、欠付事实查清为前提；
4.人民法院不得随意突破合同相对性，不得判令发包人直接向无资质挂靠/多层转包的实际施工人付款。
（五）规则五：内部计价折扣/下浮，不对抗未缔约第三人
1.发包人、总承包人、分包人之间的内部计价折扣、下浮系数、优惠比例，属于内部交易安排，仅约束合同当事人；
2.对未参与缔约、未书面同意、未加入合同关系的实际施工人，不具有法律约束力；
3.国企、事业单位不得利用优势地位，将内部风险、内部折扣转嫁给未缔约实际施工人。
（六）规则六：持有证据拒不提交，构成举证妨碍，应作出不利推定
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四十八条、《民事诉讼法解释》第一百一十二条确立：
1.工程已完成审计，发包人、承包人、分包人必然持有结算、审计、竣工资料，特别是国有企业和专业建筑公司对此负有保管义务；
2.法院责令提交无正当理由拒不提交控制的书证，人民法院可以直接推定对方当事人主张的事实成立；
3.证据妨碍法律后果由证据持有人承担。
（七）规则七：禁止滥用优势地位，强化对实际施工人的公平保护
1.禁止权利滥用
发包人、总承包人等处于市场优势地位的主体，不得利用资质门槛、信息不对称、缔约优势，设置不合理低价、变相压价、拖延结算、拒绝审计、背靠背等条款，损害实际施工人合法权益。
2.公平保护边界
对实际施工人的保护，不等于允许违法挂靠、转包，而是在其已实际完工且质量合格的前提下，按合同约定折价补偿获得合理对价，防止优势主体“干完活不结账、拖延审计不付款、利用折扣白用工”。
3.司法衡平原则
审理建设工程案件，既要维护国有资金安全、合同严守，也要防止优势地位主体转嫁风险、层层盘剥，实现法律效果与社会效果统一。
四、类案审理中平衡各方利益的司法路径
在类案审理中，平衡各方利益是实现公平正义的关键，核心在于恪守法律底线、尊重契约自由、防范权利滥用、兼顾实质公平，做到既维护国有资金安全与合同严肃性，又保障实际施工人合法权益。
一是坚守合同严守原则，尊重当事人合法有效的约定，维护招投标、审计、固定价等制度的严肃性，确保交易稳定与可预期。二是禁止滥用市场优势地位，防止发包人、承包人利用资质、信息、话语权不对等，不合理转嫁风险、拖延结算、压低价款，避免实质不公。
三是依法保护实际施工人，对已完工且质量合格的工程，保障其获得合理对价，同时不纵容违法转包、挂靠行为，维护建筑市场秩序。
四是规范司法权行使，既不随意启动鉴定干预当事人约定，也不机械适用“以审计为准”“以鉴代审”，防止程序空转、权利落空。
五是兼顾公共利益与个体利益，在政府、国企项目中，既守住国有资金安全底线，也保障中小施工主体、农民工群体的生存权益，实现法律效果、社会效果与政治效果统一。
司法裁判的终极目标，是让守约者受益、违法者担责、弱势者受保护、强者不滥权，在规则框架内实现各方利益的动态、合法、合理平衡。
五、类案审理应当恪守的七大裁判底线
1.固定价不轻易鉴定
约定固定价结算的，原则上不准许工程造价司法鉴定；仅在工程未完工、合同解除、计价争议无法通过证据认定等法定例外情形下，方可审慎启动部分鉴定。【说理】固定价是当事人对造价的明确合意，司法应尊重交易确定性，防止以鉴定变相推翻合同。
2.审计约定优先适用
合同明确约定以审计/财政评审为准的，原则上以审计结论作为结算依据；仅在发包人恶意阻却审计、长期拖延不推进审计程序时，可依法排除审计适用。
【说理】约定优先是民法基石，政府投资项目审计兼具契约义务与监管要求，不得随意否定。
3.严禁以鉴代审
已有明确结算依据的，司法鉴定不得替代合同约定与法定审计程序；鉴定意见与合同、审计冲突的，原则上以合同与审计为准。
【说理】司法权应尊重当事人意思自治与行政监管程序，不得越位替代结算。
4.严守合同相对性
挂靠、多层转包的实际施工人，原则上不得突破合同相对性起诉发包人；仅一手违法分包、转包且发包人确有欠付的，可在欠付范围内主张。
【说理】合同相对性是交易安全基础，突破须有法律明文规定，防止无限追责，连带责任更缺乏法律依据和合同约定。
5.内部折扣不对第三人
总包、分包之间的内部计价折扣、下浮，原则上不约束未缔约、未同意的实际施工人；除非实际施工人书面明确接受该折扣。
【说理】合同只约束签字方，优势主体不得将内部让利转嫁给下游施工方。
6.证据妨碍作不利推定
一方持有结算、审计、竣工资料而拒不提交的，法院可依法作出不利于持有人的事实推定；无正当理由拒不提交的，应承担举证不能后果。
【说理】证据距离决定举证责任，控制证据者应承担提交义务，否则应承担不利后果。
7.禁止滥用优势地位
发包人、总包人不得利用优势地位不合理压价、拖延结算、转嫁风险；工程质量合格的，应保障实际施工人获得合理对价。
【说理】民法禁止权利滥用，建设工程领域应平衡国有资产保护与劳动者、施工方合法权益，维护公平与诚信。
六、结语
建设工程价款结算，核心是有约必守、诚信履约、公平保护、依法裁判。
固定价不得鉴定、审计约定优先、严禁以鉴代审、严守合同相对性、内部折扣不对抗第三人、证据妨碍不利推定、禁止滥用优势地位，既是法律强制性规则，也是国有资金保护底线，更是建筑市场秩序基石。
人民法院审理类案，应当严格适用《民法典》及现行有效司法解释，纠正错误裁判、统一裁判尺度、维护国有资金安全、恪守招投标制度严肃性与合同诚信原则，在保护国有资产的同时，依法保护实际施工人合法权益，实现政治效果、法律效果、社会效果有机统一。固定价不得鉴定、审计约定优先、严禁以鉴代审、严守合同相对性、内部折扣不对抗第三人、证据妨碍不利推定、禁止滥用优势地位，既是法律强制性规则，也是国有资金保护底线，更是建筑市场秩序基石。
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编辑：陈 娜
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